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Ignacio De León: “Guatemala necesita una política de competencia y no solo aprobar una ley”
Una legislación que permita la promoción del libre mercado es solo una parte de todo lo que el país requiere para atraer inversiones productivas al país, opina un experto internacional.
El país aún tiene pendiente la aprobación de una ley de competencia, discusión que se retomó en el Congreso de la República este año. (Foto, Prensa Libre: Freepik).
La competencia como fenómeno económico trae beneficios para toda la sociedad porque se crea un entorno propicio para que las empresas puedan innovar y eso favorece el crecimiento económico, explica el experto en esa temática Ignacio De León.
El profesional visitó el país la semana, invitado por el Centro de Estudios de la Competencia (CEC) y expone acerca de la experiencia de otros países, sus alcances y la ley que se está discutiendo en Guatemala.
¿Cómo funcionan las leyes de competencia en otros países?
La legislación de competencia tiene su origen en una legislación americana llamada la Ley Sherman adoptada hacia 1890 y ya hay una tradición muy extensa a nivel internacional de países que fueron adoptando esta normativa. Ese tipo de legislación se extendió a Europa en 1957 y se ha ido incrementando el número de países que la adoptan.
En América Latina este fenómeno ha estado muy relacionado con la implementación de políticas de apertura comercial y económica, como regulación y desregulación de mercados que comenzó a acelerarse a partir de la década de 1990.
No es un funcionamiento que en sí mismo se pueda calificar de bueno o malo, sino que su efectividad está muy relacionada con el tipo de política pública que el gobierno de un país esté implementando.
Si la política del gobierno es de restricciones al comercio, de fijación de precios oficiales, de otorgamiento de licencias, cupos, privilegios, monopolios y otros, eso hace inviable la aplicación de una normativa de este tipo, aunque pueda estar formalmente emitida.
Con el mismo argumento, técnicamente para promover la competencia no se necesitaría una legislación si se ha impulsado una política pública que permita la apertura de los mercados para que la gente pueda competir.
Se debe tener claro que una cosa es la política de competencia que es ese elenco de mecanismos que el gobierno puede implementar para generar un ambiente de flexibilidad en los negocios que favorece la competencia y otro es una Ley de Competencia, que yo prefiero llamar “ley antimonopolios” porque es importante diferenciar los términos. Esa legislación es para que pueda complementar las cosas que quedan pendientes dentro de una tarea de apertura que se ejecuta a través de esas otras políticas.
Y el primer factor para decir si son efectivas o no es pensar en cuál contexto de política pública se implementa una legislación de este tipo. Incluso en países que tienen una visión restrictiva de los mercados, esta legislación puede terminar siendo muy contraproducente porque puede convertirse en una herramienta de persecución y un instrumento punitivo contra empresas que son exitosas o llegan a ocupar una posición dominante en el mercado.
¿Cuál es la situación de Guatemala al respecto?
Guatemala podría avanzar muchísimo en la implementación de políticas que promuevan la competencia en los mercados, a pesar de que ya tiene un avance importante si se compara la situación del país con lo que fue hace 30 años cuando todavía no existía una reforma comercial y los aranceles se encontraban en alrededor de 150%. Se ha avanzado mucho y hay suscritos acuerdos de libre comercio en el marco de la Unión Centroamericana; también con Estados Unidos, con la Unión Europea y a nivel bilateral.
Podrían darse otros pasos que también son muy importantes, como en un mayor aseguramiento de los derechos de propiedad, especialmente los que se ven vulnerados, porque eso limita la capacidad de empresas que son potencialmente muy innovadoras. También se puede avanzar en la identificación de barreras que limitan el transporte o la inversión, para el negocio de nearshoring.
Guatemala podría tener muchas oportunidades, pero todo eso es parte de una discusión que va mucho más allá de adoptar una legislación de supuesta promoción a la competencia.
¿Qué le falta o qué se le debe quitar a la propuesta de ley de competencia que se discute en el Congreso de Guatemala?
La propuesta de ley 5074, en líneas generales, es un proyecto que representa una especie de calco o de adaptación de lo que son las recomendaciones que hacen en foros internacionales las autoridades de competencia.
Sin embargo, ahí hay disposiciones que considero que son sumamente peligrosas para la administración de una política de competencia en un país como este. Por ejemplo, está la sección de concentraciones económicas, que considera necesario o impone a las empresas la obligación de notificar cuando se da una operación de fusión o de adquisición.
Esta es una operación comercial muchas veces muy necesaria para que las empresas puedan desarrollar la capacidad de integrar portafolios de servicio o de productos atractivos para la inversión, como el desarrollo de cierto grado de tecnología en la prestación de algunos servicios que adquiere de una empresa que ya tiene esa capacidad y que está dispuesta a venderlos, como el caso de muchos startups tecnológicos.
En esta propuesta de legislación se establece una obligación de pedir autorización para poder hacer ese tipo de operaciones y entonces la pregunta es qué se quiere privilegiar: que haya muchas empresas en el mercado, así sean ineficientes y costosas, o que exista el número óptimo de compañías, ya que hay sectores en la economía donde no pueden concurrir de infinito número de empresas porque el nivel de demanda es tan bajo que solo admite un número muy reducido.
Esa es una realidad económica que creo que no está debidamente atendida por el proyecto cuando establece un control sobre operaciones de concentración y va a crear una barrera más a la inversión.
Además, falta un mayor énfasis en lo que son potestades para sugerir desregulación o revisión de normas legales que pueden crear obstáculos a la competencia (eso se llama abogacía de la competencia) y apenas hay algunas referencias muy tímidas a que la autoridad respectiva pueda hacer recomendaciones para eliminar ese tipo de restricciones que son legales y creadas por el propio Estado.
¿Cuáles son los beneficios que traería una ley de este tipo y para quiénes?
La competencia como fenómeno económico trae beneficios para toda la sociedad porque se crea un entorno propicio para que las empresas puedan innovar y eso favorece el crecimiento económico en la medida que se crean nuevos productos que agregan valor y llegan al consumidor. Por esa misma razón, este se ve mejor atendido y tiene a la mano servicios, productos y mejores precios que no existirían, si no se facilita esa innovación. Por eso es una normativa positiva.
Pero ya no basta con dictar una legislación, sino que un factor importantísimo es crear una competencia en los funcionarios para poder administrar esa normativa (sea superintendencia, departamento o comisión) de manera que esta sea aplicada de una forma que se oriente a promover la innovación y no a generar otras restricciones al comercio.
¿Qué perjuicio representa no tener esa ley?
El no tener una ley de competencia no es tan grave si existen medidas de política de promoción a la competencia que suplen lo que una ley supuestamente quiere promover y si hay un entorno de rivalidad empresarial y de inversión en innovación hecha por las empresas.
Una ley de competencia en un contexto donde ya existe ese marco de apertura puede tener muchas ventajas porque crea un entorno claro de reglas de comportamiento para que los empresarios no se presten a reproducir barreras que anteriormente existían o que les imponía el gobierno; y que al eliminarlas, no causan el efecto o esperado porque son reproducidos ya no por el Estado, sino por los empresarios.
El no tener una ley de competencia en un escenario como ese sería negativo porque no permitiría poder gozar de los beneficios que esta apertura económica puede ofrecer a la sociedad.
¿En Guatemala existen esas medidas de política de promoción de competencia que menciona?
Lo podemos analizar así: en el crecimiento de los países del sudeste asiático, ninguno tuvo legislación de promoción de la competencia en el momento en que crecieron a las tasas que los convirtieron en lo que hoy día conocemos como los Tigres Asiáticos, porque las políticas económicas de estos países favorecieron ese entorno y los empresarios no necesitaron de una ley humana o política para salir a competir. Bastó la ley de los mercados o la ley económica para que lo hicieran.
Pero en América Latina es importante tener una normativa que constituya una autoridad con capacidad para identificar esas barreras porque esta región siempre ha tenido el problema de una intervención estatal exagerada y dominante en la economía. Y si no hay alguien que sea un portavoz inteligente que pueda identificar barreras legales que limitan la competencia, es más difícil el proceso de apertura porque el gobierno no tiene esa inclinación natural. Siempre está motivado por otros intereses de grupo, de gremio, que son los que tienden a ser más atendidos y el interés del consumidor, como es más difuso, siempre queda en último lugar.
¿De qué manera una ley de competencia ayuda o no a atraer más inversión a un país?
Depende de cómo se ejecute una legislación en esta materia, la sola adopción de una ley, por lo general representa una señal positiva para empresas que invierten a nivel internacional y que ya están familiarizadas con esto en sus respectivos países.
Examinan si donde van a invertir existen ciertas leyes básicas, que para ellos son entendidas como leyes que ratifican la voluntad de ese país de orientar su política económica hacia el mercado. Entre ellas evalúan la de competencia, si existen garantías al derecho a la propiedad y otras.
Si en sus propios países la aplicación de esa ley que no es arbitraria, es proporcional y racional, que se orienta con base en datos científicos, entonces ellos se preguntan si eso se aplica igualmente en el país donde se espera invertir.
No hay que caer en el error que se comete en los países hispanos de creer que dictar una ley cambia la realidad: la gente se sigue comportando como lo hace y los gobiernos también.
Experiencia
Ignacio De León es CEO de Kozolchyk National Law Center de Estados Unidos, fue presidente de la agencia venezolana de competencia, Pro-Competencia, y especialista líder en innovación en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y cuenta con un doctorado en Derecho y Economía de la University College.
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