A esa modalidad de convenio se le denomina Contrato para Rehabilitación y Mantenimiento (Crema) y según explica el Banco Mundial (BM) en su documento “Contratos Crema, oportunidades y retos para el sector vial”, las carreteras requieren una inversión inicial relativamente pequeña si existe necesidad de alguna, para que la red cumpla totalmente con los niveles de servicio requeridos.
El objetivo es maximizar la vida útil de los activos gestionados para que, al finalizar una concesión, las condiciones de las vías permanezcan en excelentes condiciones. Además, el modelo es de pago por disponibilidad y las erogaciones son realizadas por el Estado de forma mensual con un monto uniforme, aparte de que no se cobra peaje.
El director ejecutivo en funciones de la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Anadie), Kevyn Valencia, explica que preparar este tipo de requerimiento de servicios puede llevar unos seis meses, mientras se aprueban los estudios, para luego iniciar un período de dos años para rehabilitar y comenzar a operar.
Añade que este tipo de contratos puede ser usado para carreteras de segunda categoría, que son tramos cortos y se les dota de estándares técnicos y de servicio. Otro aspecto es que el Estado define cómo se encuentra la obra o el tramo a trabajar, el nivel hacia el que lo debe llevar la empresa contratada y las condiciones técnicas a cumplir.
Por lo tanto, se sugiere que desde el Ministerio de Finanzas Públicas se abra la posibilidad de un eventual financiamiento, aunque inicialmente se debe estudiar la parte leal porque existen normativas que riñen con esta figura, considerando que algunas dependencias del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) ejercen las funciones de rehabilitación y mantenimiento de la red vial.
“Es muy importante que se hagan estudios jurídicos para que no riña con otras participaciones que tienen algunos entes del CIV”, aunque a criterio del funcionario, una modificación del marco regulatorio no necesitaría pasar por el Congreso. De esa forma, el mantenimiento y la rehabilitación pueden trabajarse por medio de un solo contrato Crema.
Lo importante es cumplir estándares específicos y la institución que requiera los servicios, debe establecer los indicadores para que el usuario constantemente esté recibiendo un servicio de primer nivel.
No obstante, Valencia explicó que los contratos sí requieren aprobación del Congreso porque pueden adoptar la modalidad de préstamos y se programan pagos del gobierno. En tal sentido, se pueden manejar como alianzas público-privadas (APP).
País cae en ránkin regional
Ruby Asturias, socia de Asesoría Financiera y Servicios Legales Deloitte, dio a conocer que el país bajó 4 puestos en el Informe Infrascopio 2021/22, quedando en la casilla 9 de 26 países, con 57 puntos. En la evaluación anterior estaba en el puesto 5. Este informe compara el desarrollo de las APP sostenibles en infraestructura en América Latina y el Caribe.
Se evalúa con base en 5 ejes o categorías que incluyen 56 indicadores y 106 sub-indicadores, en los cuales Guatemala obtuvo estos punteos:
- Regulaciones e instituciones, 79.
- Preparación de proyectos y sostenibilidad, 48.
- Financiamiento, 52.
- Gestión de Riesgos y supervisión contractual, 64.
- Evaluación de desempeño e impacto (ex post), 44.
El promedio regional es 47.8, mientras que los dos países centroamericanos con un mercado desarrollado en APPs son Panamá y Costa Rica.
“Sin lugar a dudas, tenemos retos por atender. Las APPs son figuras que deben de tener impactos sociales y mejorar la calidad de vida de la población. Creo que todas estas figuras se centran en generar un verdadero impacto social en el país, movilizando la inversión privada para ponerla al servicio de los usuarios. Porque si no, ahí viene el mal entendido de qué es una APP, pues a veces se le considera una privatización”, expuso.
La experta explicó que en los países centroamericanos, el plazo de las APP está entre 30 y 50 años, mientras que en Guatemala el máximo es de 30 años, aparte de que no en todos los países se requiere una aprobación legislativa.
Considera que hay un reto importante en eficientizar los tiempos para empalmar las necesidades del país, la estructuración de proyectos y su aprobación. Otro punto importante es que la legislación guatemalteca no incluye las iniciativas privadas, sino que las peticiones de proyectos por APP deben venir de una entidad pública.
“La idea es dar oportunidad al inversionista privado de que pueda presentar las iniciativas de APP, porque es una herramienta muy efectiva para efectos de generar un pipeline (recopilación de la información de los proyectos de infraestructura más importantes de un país) mucho más rápido y robusto”.
Consultado al respecto de la evaluación mencionada por Asturias, el director de la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica de Guatemala (Anadie), indicó que lo mencionado por la experta, son datos de Infrascopio que ha tomado el Banco Internacional de Desarrollo (BID), específicamente de las aprobaciones. En países como El Salvador, Costa Rica y Panamá a un corto plazo, ha avanzado con éxito en la estructuración y ejecución de los proyectos. En el caso de Guatemala se tiene la Ley de Alianzas, pero ha costado el avance necesario en la estructuración y la aprobación de los proyectos para poderlos ejecutar y de eso deviene a alguna de las características porque es que se ha bajado en el ranking, añadió. Ahora se analizan reformas a esa ley.
Uno de los aspectos por actualizar es la forma como los contratos de APP pasan al Congreso, aparte de incluir más opciones, como proyectos de educación, salud e infraestructura comunitaria.
Manuel Gutiérrez, Expresidente de la Agencias Nacional de Infraestructura de Colombia, expuso las experiencias de éxito que se han aplicado en su país, luego de 30 años de usar APP en diferentes formatos.
Uno de ellos es que las APP son proyectos multigobiernos y eso es lo que deben aprender las autoridades para no cambiarlos constantemente y poder ejecutarlos.
La discusión del tema se dio en el marco de tercer foro preparativo para el Encuentro Nacional de Empresarios por el Desarrollo (ENADE) 2023, que organiza la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa).
“Se necesita una institucionalidad fuerte”
Manuel Gutiérrez, expresidente de la Agencias Nacional de Infraestructura de Colombia, indica que su país tiene 30 años de experiencia en las alianzas público-privadas (APP) para infraestructura, las que han dado como resultado cinco generaciones de proyectos. Actualmente, hay 29 proyectos en ejecución, con un 75% de avance.
¿Qué medidas ha tomado Colombia para que su modelo de alianzas público-privadas tenga éxito?
Lo más importante es una visión de política de Estado. El modelo inició durante el gobierno del expresidente Juan Manuel Santos, siguió con Iván Duque y continúa con Gustavo Petro. Eso, unido a otros temas importantes como una institucionalidad fuerte, pues se creó la Agencia Nacional de Infraestructura, una financiera o banco de desarrollo que está funcionando adecuadamente. También hay un Plan Maestro de Infraestructura que define los proyectos a desarrollar en los siguientes 20 años.
¿Los contratos tienen que pasar por el Congreso?
No, en nuestro caso no es así. Esa fue una reforma que se hizo en los años de 1980 las autorizaciones dependen del Ejecutivo.
¿Cómo fortalecieron la institucionalidad?
Primero se creó una entidad mucho más fuerte con personal capacitado. La idea era traer talento y mantenerlo, así que la agencia es una entidad robusta técnicamente. Eso es muy importante porque las concesiones son temas técnicos en lo financiero, en ingeniería y en temas jurídicos. Es importante tener funcionarios que sepan cómo hacerlo y que se mantengan porque lo peor que puede ocurrir para ese tipo de entidades es perder el talento cada cierto tiempo.
Además, los procesos dentro de la agencia mencionada cambiaron y las modificaciones contractuales deben ser revisadas por varios equipos o distintos comités de la agencia.
¿Qué opciones tienen en Colombia para el financiamiento de proyectos y cuáles cree que podían adaptarse en un país como Guatemala?
Tenemos un portafolio de alternativas: un rol muy importante lo juegan los recursos públicos ya que se comprometen a 30 años y no solamente para un período de gobierno bajo el entendido de que esos son proyectos estratégicos de país. Los peajes también son una fuente importante de los recursos para pagar las inversiones. Existen otros esquemas como la captura del valor del suelo (a mayor plusvalía, más impuesto).
Las concesiones deben hacer cierres financieros, usualmente a través de créditos sindicados o con la emisión de bonos que se negocian en el mercado de Nueva York, de Londres y a nivel local. (El cierre financiero es el proceso de gestión por el cual un proyecto logra comprometer las fuentes de fondos que permitan cubrir el costo del desarrollo integral del proyecto).
Otras experiencias:
- Se trabajó en el marco regulatorio y los pasos también incluyen expropiaciones.
- Las concesiones no son privatizaciones, sino una forma de desarrollar las obras públicas por contratos, pero el control del proyecto es del Estado. Cuando termina el contrato privado, se revierte o devuelve el activo a la Agencia.
- Se aprendió que el fin de las APP es hacer crecer al país. Además, que hay esquemas para trabajar sobre peajes, pero si las tarifas son muy altas, hay rechazo de la población.
- Tampoco se realizan pagos cada mes, sino cuando las obras estén concluidas. Entonces, los recursos van a un fondo de patrimonio y se establece que se paga solo si la obra está terminada; mientras tanto, las empresas deben financiar las obras.
- Además, se estableció que solo el 10% del producto interno bruto (PIB) colombiano puede estar comprometido en este tipo de proyectos.
