infraestructura
Por qué Guatemala controla poco los contratos de construcción de obra pública
Las fallas en la ejecución y evaluación de grandes obras, como el Puente Belice II, limitan cambiar a otros modelos que podrían reducir riesgos y costos, según analistas.
La entrega de El Puente Belice 2 estaba prevista 2027, pero tras varios problemas con el contrato, su fecha de finalización es incierta. (Foto Prensa Libre: Maria René Barrientos)
Seis meses han pasado desde que comenzaron los trabajos de construcción del Puente Belice II sobre la 20 avenida y 1ª calle de la zona 6 de la capital. Se trata de un proyecto que busca conectar las zonas 1, 2 y 6 con las zonas 18 y 17, con el fin de aliviar el tránsito y contar con una salida alterna para la ruta al Atlántico.
Sin embargo, la construcción del proyecto ha sufrido atrasos e incidentes que plantean incertidumbre sobre su continuación.
Para los expertos en temas de contratación de obra pública, este proyecto puede ser un ejemplo de cómo la inexperiencia del país en la administración de contratos en los que la misma empresa diseña y construye la obra puede implicar obstáculos en el camino, costos adicionales no presupuestados, y, en el más drástico de los escenarios, una demanda con un desenlace desfavorable para el Estado.
Un punto clave en la historia de adjudicación del proyecto es la modalidad, un mecanismo que no ha sido comprendido en su totalidad por lo poco que se ha usado para obras públicas en el país, confirma Juan Carlos Zapata, director ejecutivo de Fundesa, quien considera que esta es una modalidad en la que se traslada el riesgo a la empresa que gana la licitación.
En el caso del Puente Belice II, “es el primer proyecto de esa envergadura que se está generando por el mecanismo de diseño y construcción, y el hecho de que se le pase el riesgo del diseño al privado ayuda a que no pase lo del Libramiento de Chimaltenango, en donde el diseño se hizo separado de la construcción y después resulta que la carretera nunca funcionó”, menciona Zapata.
Este mecanismo “permite llevar a cabo los procesos de evaluación de diseños alternativos que vale la pena incorporar, especialmente cuando la autoridad no tiene mucha experiencia con este tipo de proyectos. Entonces, se abre la posibilidad para que el sector privado, a través de la licitación, pueda sugerir en los procesos de implementación modalidades nuevas”, resalta Lisardo Bolaños, coordinador técnico de Guatemala No Se Detiene.
Según Bolaños, si bien esta modalidad puede hacer que el país sea más competitivo por mejorar los diseños en infraestructura con el apoyo de expertos, hay una tarea pendiente para la comprensión de cómo gestionar un contrato de este mecanismo. “Hay que comenzar reforzando la educación universitaria enfocada en temas de infraestructura, en donde se generen discusiones sobre las modalidades de contratación de obra pública, así como de los modelos alternativos”, indica. “Eso permite ir formando la mano de obra que eventualmente va a llenar estas otras empresas para poder llevar a cabo esos procesos de contratos y que eventualmente también algunos de ellos van a entrar al gobierno”, propone Bolaños.
Asimismo, es necesaria la actualización de la normativa para generar los instrumentos contractuales y financieros para la función del mecanismo de diseño y construcción en obras públicas. Para Bolaños, esto incluye a “la Contraloría General de Cuentas respecto de cómo se evalúan los productos de infraestructura, pero también del Ministerio de Comunicaciones para que pueda contar con los procesos de administración de contratos más modernos por esta modalidad. No es lo mismo juzgar el proyecto de construcción y el diseño por separado que cuando se concibió como un todo”.
Un largo camino
En agosto de 2021, la Municipalidad de Guatemala anunció el proyecto del Puente Belice II, y hasta el año siguiente, el 15 de marzo de 2022, se aprobó el decreto 21-2022, con el cual se le otorgó una ampliación presupuestaria por Q3 mil 191 millones al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV), que incluyó obras como la construcción del Puente Belice II y varios pasos a desnivel.
En junio de ese año, se presentó un diseño referencial “que sirvió de base para una licitación que contrata el diseño y la construcción”, relata Silvia García, gerente de Planificación de la municipalidad. Este fue un modelo poco usual, ya que implicó que la empresa a quien se le adjudica la obra debe llevar a cabo tanto el diseño como la construcción de esta.
En esta modalidad, “al contratar el diseño, se pueden hacer cambios por la empresa que participa en la licitación, ya que el diseño dependerá de las condiciones que la empresa experta en el tema puede determinar a partir de nuevas necesidades tecnológicas, sistemas constructivos y tipologías de puentes que pueden ser mejores o que pueden ser más viables”, plantea García.
Asimismo, el proceso de licitación arrancó con la presentación de los documentos para el concurso. La Unidad de Compras de la Dirección General de Caminos recibió una única oferta para el diseño y construcción del Puente Belice II el 8 de septiembre del mismo año por el Grupo Muratori S. A. Dos meses después, se firmó el contrato el 11 de noviembre, en donde participó Luis Gabriel Jo, quien en ese entonces desempeñaba el cargo de director general de Caminos, y el representante legal de Grupo Muratori S. A.
Según la cronología presentada por la Dirección General de Caminos, inicialmente los trabajos estaban planificados para que fueran ejecutados en 48 meses. Asimismo, el inicio de la obra se autorizó para el 1 de junio de 2023. Sin embargo, la construcción comenzó cinco meses después. Se comenzó con “la estructura más grande y estos trabajos, pues son quizás los más extensos porque constituyen más o menos unos 100 puentes”, detalla Foscolo Liano, gerente general de Grupo Muratori S. A.
Sin embargo, los primeros meses de 2024 disminuyó el ritmo de los trabajos de su ejecución. La exministra de Comunicaciones, Jazmín de la Vega, declaró días antes de ser destituida, que el contrato de construcción del proyecto estaba en proceso de revisión. Siendo ministra, ordenó la suspensión temporal de los trabajos de construcción del Puente Belice II; sin embargo, Liano comenta que “en ningún momento paró la operación, porque esperábamos un acta, que es lo que se indica en el contrato, pero como nunca llegó, entonces seguimos trabajando”. A pesar de no detener la construcción, Grupo Muratori S. A. tuvo que reducir el número de trabajadores y así la velocidad de ejecución del proyecto, que a la fecha registra un 10 % de avance.
Además, dos denuncias se presentaron en lo que va del 2024 al Ministerio Público en donde se involucra esta obra. Una por la Contraloría General de Cuentas, a razón de dos casos de irregularidades en el manejo de los fondos asignados al Ministerio de Comunicaciones. La otra, por el partido Voluntad, Oportunidad y Solidaridad (VOS) en contra de exfuncionarios del Ministerio de Comunicaciones, por supuesta corrupción en el decreto 21-2022 y la construcción de Escuelas Bicentenario.
Futuro incierto
En una entrevista con Prensa Libre, la exministra de la Vega detalló sobre la instalación de una nueva mesa técnica para analizar y decidir el futuro de la construcción del Puente Belice II, en la que se invitó a la Municipalidad de Guatemala. Un futuro incierto, pero que anticipa dos posibles escenarios: la rescisión mutua del contrato o la continuación del proyecto.
Cabe mencionar que, en la forma tradicional de adjudicar obra pública, primero se licita el diseño del proyecto y, posteriormente, la construcción.
La empresa afirma estar dispuesta a continuar con la obra, pero con el acompañamiento económico y técnico del Ministerio de Comunicaciones. “La determinación puede ser rescindir el contrato o puede ser seguir adelante, esas son las dos opciones. En lo que acordamos es que se decide antes de que finalice el mes (de mayo), porque para nosotros ha sido un poco complicado mantener el proyecto con tanta incertidumbre. Estamos en toda la disposición, ya sea de seguir el proyecto o de no seguirlo, porque pensamos que lo más importante es que tanto el Ministerio como las autoridades se sientan cómodos con nosotros”, indica Liano.
Para la Municipalidad de Guatemala, este es un sistema de movilidad que debe continuar. “Esperamos que el proyecto pueda hacerse una realidad. No vemos un escenario en el que el proyecto se detenga o se modifique, sino que el proyecto se siga trabajando de la forma en que estaba prevista, haciendo toda la socialización con los vecinos y teniendo ya en pocos años esta importante estructura de conectividad”, añade García.
Impacto a largo plazo
Si bien el futuro del Puente Belice II es incierto, existe la probabilidad de que, ante la rescisión del contrato, Guatemala se arriesgue a perder el avance y sufrir un proceso de impugnación.
Alfredo Skinner Klée, abogado experto en litigio y arbitraje, aclara que el Estado no rescinde contratos, pero sí tiene la opción de declararlo lesivo a sus intereses y que al hacerlo “se habilita la vía judicial para darlo por terminado por causa justa”. Sin embargo, resalta que el contratista puede presentar argumentos en caso de que fuera una acción ilícita. “El Estado tiene la obligación de ser cauteloso en la contratación de obra pública”, agrega.
En este panorama en el que no continúe el proyecto, Zapata plantea la posibilidad de que la empresa demande al Estado y probablemente gane, un escenario en el cual el país se quede sin puente y con la obligación de indemnizar a la empresa. “Guatemala tiene un récord a nivel internacional de perder muchos de estos contratos porque se vuelven lesivos para el propio inversionista. El país no puede darse el lujo de perder otro puente y, encima de todo, tener que indemnizar a otra empresa, como ya ha pasado en otras ocasiones”, alerta Zapata.
Mesa analiza continuidad de contrato
Consultado el nuevo ministro del CIV, Félix Alvarado, sobre el futuro del Puente Belice II, indicó que la mesa técnica que analiza si rescindir el contrato o continuar va a continuar y que “se mantienen las discusiones y evaluaciones del proyecto con el equipo multidisciplinario”. Añadió que, “a priori, estamos abiertos para seguir adelante por cualquiera de las vías que se decidan”.
“Haremos lo que la ley contempla y estamos abiertos a todas las opciones que esta brinda, al igual que todos los otros proyectos. La diferencia con Puente Belice II es que es un proyecto de casi Q1,800 millones y por ende, las implicaciones son grandes” añade el ministro.
Indicó que el análisis abarca “tanto los costos, que algunos parecen estar por debajo del costo y otros por encima y eso puede ser problemático durante la ejecución, así como (en caso de) seguir, debemos estar satisfechos con la calidad del diseño”.
Encuentre más de Guatemala No Se Detiene en nuestros canales de video de Prensa Libre y Guatevisión, un contenido en alianza enfocado en periodismo de soluciones.
ESCRITO POR:
