Tensiones ciudadanas y propuestas que se quedan en el papel: La visión de analistas de cara al Presupuesto 2022

Tres tanques de pensamiento consultados por Prensa Libre —el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales, y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales— enviaron sus comentarios sobre las expectativas que hay para la discusión del proyecto en 2022, luego de que por dos años no ha sido aprobada por el Congreso de la República.

También reflexionan sobre el proceso de 2021, que fue atípico en el sentido de que se dictaminó “a última hora”, se aprobó en cuestión de horas y dejó dudas ciudadanas sobre transparencia, lo que detonó en protestas en la Plaza de la Constitución en diciembre de 2020.

Versiones disímiles salieron del Ejecutivo y del Ministerio de Finanzas en el inicio de 2021, que no concordaban con la mesa de diálogo dirigida por el vicepresidente de la República con tanques de pensamiento. Se comunicó en cadena que ya no iría al Congreso, si no que se haría por vía de acuerdo gubernativo para conocer los techos y readecuaciones finales. Sin embargo, al 31 de mayo de 2021 no había sido publicado.

Estos son los comentarios que los tres tanques facilitaron a Prensa Libre.

Icefi: “Un proceso desconectado y hasta opuesto a la fase de formulación”

El Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) mejoró la organización de los talleres de presupuesto abierto realizados en mayo y junio de 2020. Lograron una convocatoria amplia, se ofrecieron facilidades en línea y se atendieron las normas de distanciamiento social realizando las actividades de manera virtual. Comparado con ejercicios en gobiernos y años anteriores, el Icefi reconoce las mejoras en la organización y facilidades para participar.

Sin embargo, pese a estas mejoras operativas, lamentablemente en lo sustantivo los ejercicios de presupuesto abierto de 2020 fracasaron, porque en realidad, una vez más fueron un proceso desconectado, y en algunos casos hasta divergente u opuesto a la realidad del proceso de formulación de presupuesto para 2021.

En lo técnico persiste una desconexión profunda entre los talleres de presupuesto abierto y los procedimientos para la elaboración del proyecto de presupuesto que coordina la Dirección Técnica del Presupuesto del Minfin, desconexión que es mucho más severa en lo político, ya que el Gabinete de Gobierno pareciera que ni siquiera se enteró de lo recibido y discutido en esos talleres.

Estas anomalías quedaron evidenciadas en la propuesta que el Ejecutivo presentó al Congreso. Pese a los llamados reiterados para elevar la prioridad de la protección social en 2021, el año que se presumía de la recuperación post pandemia, el Ejecutivo propuso que solamente el 7% del componente de Reactivación económica y social se destinara a apoyar los ingresos de los hogares y el 4% para la Gran Cruzada Contra la Desnutrición, en contraste dramático con un 63% para infraestructura vial, en un contexto de escándalos de corrupción en el Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda.

La Comisión de Finanzas Públicas y Moneda del Congreso de la República empeoró las cosas cuando dictaminó esta propuesta, no solo ignorando también lo propuesto en los talleres de presupuesto abierto, sino que además introdujo asignaciones presupuestarias y normas que se consideraron verdaderos espacios y facilidades para el abuso y la corrupción.

La brecha entre los talleres de presupuesto abierto y la realidad del proceso presupuestario se profundizó hasta tornarse crítica, cuando el 18 de noviembre de 2020 la alianza oficialista en el Congreso aprobó el presupuesto, en una sesión plagada de anomalías y enmiendas que introdujeron más espacios para la corrupción. Esto detonó una crisis política mayúscula, con protestas y manifestaciones que fueron reprimidas violentamente por las fuerzas de seguridad. La gravedad de la crisis obligó al Congreso a archivar el decreto aprobado.

Debido a que no se concretó la aprobación del presupuesto para 2021, en este año se está ejecutando el presupuesto vigente de 2020, el cual es imperativo readecuar para ajustarlo a la realidad actual.

Durante diciembre de 2020 y enero de 2021, el Ejecutivo realizó convocatorias para discutir esta readecuación presupuestaria, pero lamentablemente los eventos realizados en diciembre demostraron ser más actos de propaganda gubernamental que mesas técnicas abiertas y adecuadas para una discusión seria.

En enero, el vicepresidente de la República coordinó otra mesa técnica, esta sí adecuada, y las discusiones serias por fin comenzaron.

Sin embargo, el 27 de enero el presidente Giammattei anunció en cadena nacional que se había realizado la readecuación presupuestaria, reduciendo el techo global y que no presentaría al Congreso una iniciativa de ley. Anunció, además de ser inconstitucional, desvirtuó lo avanzado por la mesa técnica coordinada por el vicepresidente.

Luego el Minfin desmintió al presidente, aclarando que la readecuación presupuestaria se realizaría mediante acuerdo gubernativo, el cual se encontraba en preparación, que no modificaría el techo presupuestario global y que sería publicado en breve. A la fecha, el Ejecutivo no ha publicado ningún acuerdo gubernativo con la readecuación presupuestaria anunciada desde enero.

Esta sucesión de comunicación falsa, errática y confusa, escándalos de corrupción, el deterioro en el Congreso, el conflicto entre el presidente y el vicepresidente, la ley anti oenegés, la manifiesta dificultad o incluso incapacidad para ejecutar el presupuesto y operar con agilidad prioridades como la compra de las vacunas, alimenta las dudas de la efectividad de un ejercicio de presupuesto abierto en 2021.

El del año pasado demostró que mejorando la organización y las facilidades de participación no garantiza que las propuestas de sociedad civil serán tomadas en cuenta en la formulación por el Ejecutivo y la aprobación por el Congreso del presupuesto para 2022.

Las autoridades del Minfin tienen el enorme desafío de ofrecer mecanismos creíbles para que lo que se discuta y proponga, realmente será tomado en cuenta. Ya no tienen el beneficio de la duda que goza un gobierno nuevo y deben convencer que corregirán el fracaso del año pasado.

El gran desafío del ejercicio de presupuesto abierto en 2021 es proponer un proceso que supere la creciente desconfianza y el hartazgo social por la incapacidad de gestión y los casos de corrupción.

Por Ricardo Barrientos, Icefi

Cien: “El presupuesto 2021 no cumplió con las expectativas técnicas y políticas”

En julio de 2020 la administración actual inició el denominado ejercicio de presupuesto abierto, en un formato virtual, que permitió una mayor participación de personas que en ocasiones anteriores.

Sin embargo, las debilidades y los desafíos del proceso presupuestario fueron muy similares a los de años anteriores pero con el reto adicional de adaptarse a la coyuntura de la pandemia del covid-19. Como resultado hoy tenemos un presupuesto público que no cumplió con las expectativas técnicas y políticas. Las preguntas obligadas son: ¿por qué? y ¿cómo evitar que volvamos a repetir el mismo resultado?

Una parte importante de la respuesta a la primera pregunta es que el espacio disponible para “retroalimentar” el proyecto de presupuesto se limita únicamente a la coyuntura del presupuesto anual y no existe un espacio para tratar los temas estructurales que causan las deficiencias que se repiten en cada ejercicio fiscal.

Además, existe la posibilidad de mejorar sustancialmente la participación de las partes interesadas a lo largo de todo el proceso presupuestario, incluyendo la etapa que en Guatemala se ha denominado “presupuesto abierto”.

Por ejemplo, se podría incluir como parte de la metodología del ejercicio de presupuesto abierto que las entidades de gobierno que reciban recomendaciones puntuales deban dejar constancia por escrito de su razonamiento para no aceptarlas cuando no estén de acuerdo. En fin la idea es hacer una revisión crítica del camino recorrido y hacer los cambios necesarios a fin de lograr una mejor alineación entre el presupuesto público y las prioridades sociales y políticas.

Sin embargo, para evitar repetir el mismo resultado será necesario abrir un espacio para tratar los temas fiscales estratégicos con un horizonte de mediano y largo plazo. Aunque existen temas coyunturales urgentes es necesario que como país establezcamos una ruta.

El Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Cien) presentó el año pasado propuestas para el desarrollo de Guatemala post covid-19. En el tema presupuestario señaló que “la elaboración de un presupuesto inflexible con un horizonte anual que no responde a una planificación estratégica, con una baja ejecución, con un sesgo en contra de la inversión y con débiles sistemas de control hace que no cumpla con las expectativas”.

El mismo Ministerio de Finanzas Públicas identificó las rigideces presupuestarias y la priorización del gasto, en su Plan Estratégico Institucional 2020-2024, como causas directas de primera línea de la insuficiencia de recursos tributarios para el financiamiento del gasto público.

También identificó como causas de segundo nivel la limitada apropiación de la Gestión por Resultados por parte de las instituciones del sector público y a la normativa para la aprobación y ejecución presupuestaria.

En el documento del CIEN se presentan recomendaciones de corto, mediano y largo plazo para afrontar los principales desafíos identificados en las distintas temáticas. Por ejemplo, “Eliminación del gasto no flexible en el marco normativo vigente y cambiar énfasis de las asignaciones presupuestarias hacia el logro de resultados, integrando el presupuesto como un todo que considera el accionar de todas las entidades públicas; y acompañar esto por mayor responsabilidad en el logro de resultados de desarrollo”.

Por supuesto, este tipo de recomendaciones no tiene cabida en la discusión anual de un proyecto de presupuesto en particular pero es fundamental para que no se repitan presupuestos que no cumplen con las expectativas técnicas y políticas.

Un punto de partida básico podría ser buscar cómo podemos alcanzar los principales objetivos de la presupuestación: 1) La disciplina fiscal agregada, 2) La eficiencia de la asignación de los recursos, y 3) La eficacia y eficiencia del gasto público.

Por ejemplo, está claro que no podemos mantener niveles de déficit fiscal como los del 2020 por lo que será necesario reestablecer la disciplina fiscal. Esto seguramente nos llevará a una discusión sobre cuándo y cómo. Por eso el Cien formuló la siguiente recomendación de corto plazo: “Desarrollar e implementar un nuevo pacto fiscal que supere las debilidades de los intentos del pasado.

Será fundamental que esta vez el diálogo y las acciones asociadas a este nuevo pacto fiscal logren un balance de los distintos componentes de una política fiscal sólida. Particularmente, se debe evitar que la discusión se materialice en un simple paquete de reformas tributarias y más bien se deben lograr acciones concretas en los ámbitos que presentan debilidades estructurales”.

La realidad es que no hay una solución mágica y fácil para lograr los resultados esperados pero definitivamente no lo lograremos si seguimos haciendo más de lo mismo.

Por Jorge Lavarreda, Cien

Asíes: “Se esperaba que dichas recomendaciones se tomaran en cuenta”

Avanza el 2021 en un contexto en el cual, a pesar de que las expectativas económicas son positivas, existe incertidumbre, especialmente por el riesgo que implica que no se logre, con la prontitud deseada, la vacunación para toda la población.

En ese sentido, es importante recordar uno de los resultados del estudio elaborado por ASIES a finales de 2020, denominado Gobernabilidad y covid-19: su impacto en el área política, educativa, jurídica y económica, que apunta: “Para Guatemala y Honduras, las perspectivas económicas para el corto plazo, por parte de la ciudadanía, no son en su mayoría positivas; en el caso de El Salvador, hay más optimismo. En Guatemala las percepciones… están más asociadas a la estabilidad económica en el futuro cercano, en tanto en Honduras son negativas”.

Para lograr una sólida recuperación económica, juega un rol esencial el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, no solamente el vigente en 2021 sino también el que presente en septiembre próximo al Congreso de la República, en el proyecto correspondiente al 2022, el Organismo Ejecutivo a través del Ministerio de Finanzas Públicas.

La aprobación de forma apresurada del Presupuesto 2021 en noviembre pasado y sin mayor análisis por parte del Congreso (Q99,700 millones), generó, en plena pandemia, tal descontento social, que motivó manifestaciones ciudadanas, recordando lo acontecido en 2015 alrededor del tema de la corrupción.

Como no había ocurrido en el pasado reciente, a finales de 2020, el tema del presupuesto fue el motivo principal para que la población se pronunciara demandando cambios, lo que obligó al Congreso a dar marcha atrás a la aprobación aludida. Quedó vigente entonces, el presupuesto extraordinario de 2020 por un monto de más de Q107,000 millones.

Ante esto, el Organismo Ejecutivo abrió un espacio para que se discutieran los aspectos técnicos para adecuar el presupuesto con representantes de tanques de pensamiento y universidades, debido a la necesidad de reducir su monto, que en 2020 se incrementó, implicando mayores niveles de endeudamiento y déficit fiscal. Ese espacio fue anunciado por el Presidente de la República y coordinado por el vicepresidente con el acompañamiento de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplán) y el Minfin.

Fueron positivas las recomendaciones de expertos en materia fiscal respecto a las modificaciones necesarias en el presupuesto a regir en 2021, debido especialmente a la urgencia de reducir el incremento que se dio en 2020 para enfrentar la crisis que provocó la pandemia y que permitió la implementación de programas de asistencia a familias vulnerables y a empresas afectadas por la caída de la actividad económica.

Las reuniones técnicas evolucionaron positivamente en las últimas semanas de 2020 e inicios de 2021; algunas de las recomendaciones de los analistas fiscales eran adecuar el presupuesto para este último año por un monto que no fuera mayor a los Q96,000 millones, reducir el déficit fiscal y mayor transparencia en la administración de los recursos públicos, especialmente en aquellos asignados a los consejos de desarrollo.

Se esperaba que dichas recomendaciones se tomaran en cuenta y que el resultado de las reuniones de esa mesa de trabajo fuera una propuesta de decreto legislativo que asegurara una reducción del presupuesto. Sin embargo, a finales de enero de 2021, en cadena nacional, el Presidente anunció que el presupuesto modificado para este año sería de Q94,354 millones y que se emitiría un acuerdo gubernativo para oficializar las normas presupuestarias y garantizar la calidad del gasto, sin que fuera necesaria la aprobación por parte del Congreso de la República.

La poca claridad de las medidas adoptadas motivó incluso que el Ministro de Finanzas fuera citado por una de las bancadas de oposición del Congreso, para explicar lo acontecido, en donde además se invitó a los participantes de la mesa técnica. Sin embargo, no hubo mayores repercusiones.

Ante la falta de un decreto legislativo que asegure el techo presupuestario menor al extraordinario vigente de 2020, persiste el riesgo de mayor endeudamiento y un nivel de déficit fiscal que vulnera las condiciones macroeconómicas para una recuperación sostenida en el corto plazo.

Ahora que se acercan los talleres del ejercicio de Presupuesto Abierto, en donde se discutirá el proyecto de Presupuesto para 2022, se espera un mayor espacio de participación de las entidades de la academia y de la sociedad civil, y que el acompañamiento trascienda la presentación de dicho proyecto al Congreso de la República, y continúe en este, para asegurar mayor transparencia.

Con relación a esta última característica y en consecuencia con la necesidad de mejorar la calidad en el uso de los recursos públicos, se debe revisar y actualizar la Ley de Contrataciones del Estado, objeto de especial atención en los últimos días.