Pensiones y jubilaciones que financia el Estado: Su situación actual y el futuro

Un frente unido de sindicatos ha cuestionado la decisión del mandatario. Las personas que protestan, y que han ido a paro de labores, aseguran que Macron “ataca un derecho a la jubilación y grava en forma injusta a la clase obrera por su negativa a incrementarle los impuestos a los ricos”.

Macron y su gobierno han argumentado el aumento de la edad en la necesidad de cambiar el sistema de pensiones para establecerlo sobre una base financiera más firme, “sobre todo que ahora la esperanza de vida ha aumentado y la proporción de trabajadores respecto de jubilados ha disminuido”.

Ante esa turbulencia que ha sido portada de muchos diarios del mundo, el humo de aquellas bombas lacrimógenas se desplaza a Guatemala.

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No es literal, claro, pero sirve de imagen para entender cómo funcionan los planes de prestaciones que existen en el país, desde el que atiende a trabajadores del Estado hasta los municipales, militares y empleados de la universidad estatal.

El del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) lo explican expertos en las páginas anteriores, pero otros importantes como el de Clases Pasivas Civiles del Estado, el de los militares, que está a cargo del Instituto de Previsión Militar y lo rige el decreto ley 75-84; el Plan de Prestaciones del Empleado Municipal (decreto 44-94) y el Plan de Prestaciones del Personal de la Universidad de San Carlos de Guatemala (acta 911 de 1966, del Consejo Superior Universitario) se suman al debate sobre qué hacer con ellos para hacerlos sostenibles y que dejen de ser un riesgo macroeconómico latente.

Aprender lecciones

El analista laboral Luis Linares indicó que la situación de Francia puede servir para corregir el rumbo que lleva el sistema de pensiones en el país. Aunque aclaró que son dos realidades muy distintas.

No es que puedan ocurrir protestas ni mucho menos, pero sí para enderezar la forma en que las autoridades los financian y administran desde la década de 1980.

El Régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado opera con un déficit que los gobiernos han resuelto por medio de endeudamiento. El Estado, explicó Linares, gasta al año poco más de Q5 mil 800 millones en este régimen; sin embargo, los aportes solo son de poco más de Q2,300 millones.

El déficit anual, por cumplir con el pago de pensiones, rebasa los Q2 mil 500 millones. “Eso es un problema que tiene solución si se cumpliera con lo que establece el decreto 63-88”.

En el artículo 64 de esa legislación se le ordena al Organismo Ejecutivo crear un “fondo específico que garantice la permanencia del Régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado, para lo cual, previo estudios precisos que establezcan el monto inicial, así como la forma en que debe administrarse dicho fondo, elaborará el proyecto de ley correspondiente, el cual debe remitir al Organismo Legislativo en un plazo máximo de seis meses a partir del inicio de la vigencia de esta ley”.

Además, ese artículo estipula: “En todo caso dicho fondo específico no será menor a 200 millones de quetzales, y el mismo deberá ser fiscalizado por la Contraloría de Cuentas y auditorías internas y externas, conforme se establezca en la Ley a que se refiere el presente artículo”.

Sin embargo, según Linares, esto no se ha hecho efectivo a la fecha. El artículo 62 del mismo decreto, que habla de la estabilidad financiera del régimen, obliga “al Ejecutivo, por medio de la Oficina Nacional de Servicio Civil, a efectuar revisiones técnicas y actuariales del régimen cada cinco años, pero no lo han hecho hasta ahora”.

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El problema con este régimen es que cada gobierno de turno se lo deja al que viene, y así han pasado los años sin que se busque un punto de equilibrio para evitar el colapso.

Un informe de riesgos fiscales del Ministerio de Finanzas (Minfin) 2020-2024 explica esta situación. En este evalúan dos aspectos: el sistema de pagos y el comportamiento de este.

“Por un lado, en cuanto al sistema de pagos, se aumentó la efectividad en la suspensión de pago de pensión a las cuentas de personas que fallecen cada mes, gracias a un convenio interinstitucional con Renap”, citan en el escrito.

Agregan que, “en el caso del comportamiento del régimen de Clases Pasivas, como cualquier sistema de pensiones, tiene factores que influyen en el comportamiento y magnitud de las contribuciones y pensiones, entre los que están las disposiciones legales, presupuestarias, incentivos gubernamentales, fenómenos externos, transición demográfica de los empleados públicos y la tasa de ingreso a las clases pasivas; la edad de jubilación, el aumento de la esperanza de vida, el tiempo mínimo de cotización, la tasa de cotización y la tasa de reemplazo”.

Riesgo fiscal

Julio Suárez, analista de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asíes), expone en el estudio Previsiones para el sistema de pensiones, que, en Guatemala, algunos de los programas de pensiones han logrado sostenerse financieramente por las características de la población, aunque en muchos países programas similares han quebrado o han llegado a convertirse en grandes riesgos fiscales para sus gobiernos. De hecho las clases pasivas y seguridad social guatemaltecas representan alto riesgo fiscal para el Estado, según el Minfin.

En el mencionado estudio, Suárez recalca que el país aún cuenta con una alta población de jóvenes con trabajo formal que cotiza al sistema de pensiones, “lo cual permite pagar a las personas mayores de esas clases pasivas”.

“En los otros sistemas de pensiones se constituyeron fondos que reciben las aportaciones de los afiliados y se gestionan mediante programas de inversión que generan rendimientos y forman parte de las reservas técnicas que se utilizan para el pago de pensiones futuras”, puntualiza.

Sin embargo, agrega, estos sistemas comienzan a evidenciar dificultades financieras, por la disminución de las tasas de natalidad y el aumento de las expectativas de vida de la población, por la falta de revisión de los parámetros o requisitos para obtener los beneficios del programa, por la deuda del Estado al Seguro Social, por la no existencia de una relación directa de lo que se aporta y lo que se recibe, por el bajo interés tanto de empleadores como de trabajadores en aportar o aumentar los aportes a los planes de pensiones, por el aumento del sector informal en la economía y por los intereses políticos para favorecer a ciertos grupos de trabajadores que no aportan a ningún programa o aportan apenas el equivalente a 10 años de contribuciones y se les otorgan prestaciones pecuniarias o pensiones completas al haber alcanzado la edad o el número de contribuciones establecidas para gozar de los beneficios”.

Para Suárez, la sostenibilidad financiera de los sistemas de previsión social en Guatemala debe ser evaluada de manera seria y profunda por las autoridades, y por parte de la autoridad fiscal, ya que podría constituirse en un detonante social en el futuro.

“Los programas existentes requieren de una atención inmediata, además de que los planes de pensiones existentes muestran un muy bajo nivel de cobertura respecto de la población mayor de 65 años”, cita Suárez.
Según el especialista, “Guatemala es el país con menor cobertura en América Latina en programas de protección a los adultos mayores”.

Pero los gobiernos, según especialistas consultados, no han tomado con seriedad el tema. Más bien, las pensiones se han convertido en un asunto político, electoral, de ofrecimientos que hasta ahora solo se han materializado en aumentos económicos.

El doctor en derecho y justicia, Luis Fernando Cabrera, quien ha publicado estudios sobre las pensiones por vejez en Guatemala, opinó que Francia experimenta una serie de protestas en virtud de la intención de elevar la edad de retiro de 62 a 64 años, lo que ha provocado el descontento de la población en general.

“En Guatemala, en el año 2010, se incrementó el número de cuotas a 240, que una persona debe haber realizado al IGSS, sin embargo, la edad aún se mantiene. Incrementar la edad de jubilación puede crear una crisis social, por lo que no sería prudente hacerlo”, indicó.

Agregó que ese año se planteó por parte del IGSS una propuesta de elevar la edad de retiro a 65 años previendo un desfinanciamiento del programa.  “Estas crisis sociales, desestabilizan a la población quienes ya tienen en mente que a los 60 años se jubilarían”.

“Hay que recordar que el financiamiento de las clases pasivas, así como del funcionamiento del IGSS, está ligado a las contribuciones. Primordialmente por el aporte que debe realizar el Estado, sin embargo, no lo hace”, expuso.

Cabrera señaló que se debe tomar en consideración que el artículo 114 constitucional hace referencia al derecho de jubilación de los trabajadores del Estado.

“Adicionalmente, el artículo 100 constitucional en la creación del Seguro Social y que “el Organismo Ejecutivo asignará anualmente en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, una partida específica para cubrir la cuota que corresponde al Estado como tal y como empleador, la cual no podrá ser transferida ni cancelada durante el ejercicio fiscal y será fijada de conformidad con los estudios técnicos actuariales del Instituto”, explicó.

El Ministerio de Finanzas Públicas, en un informe que visualiza el período 2020-2024, califica a las Clases Pasivas y Seguridad Social como de un riesgo fiscal alto. Para el especialista “lo califican como probabilidad alta e intensidad muy grave, porque los ingresos por cuotas son inferiores a los egresos por pagos de pensiones”.

“Todo gira al origen del financiamiento del programa, e insisto; mientras el Estado no pague sus adeudos, los programas seguirán en riesgo”, argumentó.

Sobre la atención que se le debería poner al tema de las pensiones en los próximos años para evitar un colapso del sistema de clases pasivas el doctor en derecho indica que debe ser de importancia alta, “ya que puede llegar a quedarse sin liquidez por la falta de aportes que sustentan y los mantienen con vida”.

“Mientras el Estado no pague los adeudos que tiene hacia el seguro social, el riesgo del colapso es alto, ya que depende únicamente de las contribuciones de particulares”, opinó.

La ruta para mejorar todo esto, explicó Cabrera, es “crear fondos de retiros que permitan obtener un retorno mensual como pensión y no como anteriormente se propuso en los fondos privados de retiro, que son realmente un sistema de ahorro y que al final del plazo, devuelven una cantidad más intereses, sin que cumplan con el fin primordial de una pensión por jubilación, que es obtener mensualmente una cantidad de dinero que permita una vida digna”.

“Hay que analizar más a fondo el tema, y buscar alternativas al sistema de clases pasivas que dependan del Estado únicamente”, detalló.

Los diferentes regímenes de pensiones

• Clases pasivas
• Luego de varios esquemas vigentes en el pasado para el otorgamiento de pensiones a militares y civiles fueron quedando obsoletos, en parte porque carecían de fuentes de financiamiento adecuadas. En 1988 se emite el decreto 63-88, Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE).
• Este régimen es administrado por la Oficina Nacional de Servicio Civil (Onsec) y otorga pensiones por jubilación a trabajadores que hayan aportado un mínimo de 20 años, cualquiera que sea su edad; a quienes hayan cumplido 50 años y acreditado un mínimo de 10 años de servicio y mismo número de contribuciones, y, obligatoriamente, a quien cumpla 65 años y acredite 10 años de servicio y contribuciones al Estado. Este régimen es, después del IGSS, el segundo en número de afiliados.
• Dicho régimen registra 108 mil pensionados, mientras que el número de afiliados contribuyentes asciende a 250 mil, aproximadamente.
• Instituto de Previsión Militar
• El 1 de julio de 1966 inicia sus actividades el régimen del IPM, creado mediante decreto ley 455, del 27 de abril de 1966. Este acoge como afiliados a oficiales y especialistas que se encontraban de alta en el Ejército de Guatemala.
• Tiene como objetivo otorgar prestaciones por jubilación, por retiro obligatorio, por invalidez o incapacidad y seguro total por jubilación con 30 años de servicio, entre otras prestaciones a los beneficiarios.
• De acuerdo con el IPM (2021) y la información relativa al informe de la Contraloría General de Cuentas al 31 de diciembre de 2021, allí publicado, el total de beneficiarios asciende a 7,193 y un resultado del ejercicio contable negativo en Q122.7 millones.
• El Departamento de Estadística del IPM reporta que al 31 de diciembre de 2020 había 7,601 afiliados en activo y 7,203 beneficiarios, lo que hace un total de 14,804 personas en el régimen.
• Aporte al adulto Mayor
• Por medio del decreto 85-2005, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, se establece un aporte a guatemaltecos de 65 años o más, con la finalidad de que atiendan sus necesidades básicas mínimas.
• Adicionalmente, el decreto 4-2022 establece una compensación de Q500 para cada beneficiario, que se otorga luego de un estudio socioeconómico, para determinar la carencia de recursos económicos y condición de pobreza extrema.
• También son elegibles los guatemaltecos con algún grado de discapacidad física, psíquica o sensorial, entre otros.
• Según el Ministerio de Trabajo, en 2022 el total de beneficiarios de este programa se mantuvo en alrededor de cien mil, y según el decreto 4-2022, a partir de ese año se financia con una asignación presupuestaria de Q820 millones anuales, financiados con deuda pública.
• Universidad de San Carlos
• El Consejo Superior Universitario, en el acta 40-2020, de sesión ordinaria del 21 de octubre de 2020, hizo efectivo el traslado al Plan de Prestaciones de la Usac Q193 millones 300 mil que se tenían invertidos a plazo fijo, junto con Q2 millones 045 mil 537.67, que corresponden a los intereses que generó la inversión.
• Con ese monto se pagó totalmente la cuota laboral y patronal al Plan de Prestaciones al 2020. El plan contempla varias categorías para jubilar al empleado sancarlista. Una es la jubilación por edad y otra, por invalidez.
• Además, reconoce una prestación por orfandad y viudez, un seguro de vida y una compensación económica.
• La cuota patronal que tiene asignada la Usac para el Plan de Prestaciones es de Q177 millones 650 mil. Dicha casa de estudios tiene poco más de cien mil empleados en todas las sedes del país.
• Empleado municipal
• 339 comunas del país integran el Plan de Prestaciones del Empleado Municipal, entidad encargada de dar pensión a los empleados municipales en caso de jubilación o invalidez. La Municipalidad de Guatemala no pertenece a ese plan, pues tiene el propio.
• Dicho plan fue creado en 1968 y sus integrantes son representantes de la Anam, la Asociación Nacional de Empleados Municipales, el Instituto de Fomento Municipal y el Ministerio de Trabajo.
• Hasta 2021 tenía registrados 43 mil 687 afiliados. Cada trabajador municipal que alcance los 65 años puede jubilarse. Durante el tiempo de cotización se le descuenta el 7% del salario y su comuna aporta el 10%. Entre sus prestaciones se contempla la pensión por vejez, otra por invalidez y una ayuda económica en caso de fallecimiento.
• La pensión económica se determina con base en el promedio del salario mensual devengado durante los últimos cuatro años laborados en la comuna.